不再举棋不定，两项法案揭示美国加密监管最新思路

美国政府对加密货币的态度非常迷离。一方面，监管部门不断加大执法力度，对加密货币穷追猛打。仅在上半年，SEC 就先后起诉了 Genesis、Kraken、Binance、Coinbase 等多家大型机构。另一方面，美国政府是持有比特币最多的政府。根据 Glassnode 的数据，截至 7 月 27 日，美国政府共计持有比特币约 194,188 枚，约占比特币供应量的 1%，市值约 $5.68B。尽管这些比特币都是扣押来的（免费的），但相较于其他政府，美国政府并没有着急将查获的比特币变现，而是选择持有。

自 2008 年比特币出现以来，加密货币市场呈爆发性增长，市值达到 1.1 万亿美元。在新冠疫情期间，美国政府曾考虑将加密货币行业作为刺激经济发展和提高就业率的一种手段。然而，由于监管上的漏洞，与加密货币相关的非法行为频频出现，如诈骗、洗钱和网络攻击等。尤其是Terra、FTX 等大机构暴雷加剧了市场对加强监管政策的呼声。近来，欧盟和英国都已经推出了自己的加密货币监管框架，为了确保美国在全球加密货币领域的地位，并吸引更多的业内公司留在美国，防止资本流失，美国也不得不提速推动相关政策。

2022 年 9 月，拜登政府发布了首个针对加密货币的监管框架，并敦促 CFTC、SEC 等监管机构制定数字资产的具体规则。仅在 2022 年，美国国会就提出了 50 多项与数字资产相关的法案。最近，众议院委员会通过的加密市场监管法案《21 世纪金融创新与科技法案》被认为对美国加密货币监管具有里程碑式的意义，而由参议院提出的《负责任的金融创新法案》被认为是其有力的竞争者。两项法案均被认为有望帮助美国建立可行的加密货币监管体系。

本文将深入分析影响美国对加密货币监管立场的因素，以及这两项法案将如何塑造美国的加密货币监管框架，并评估这一变化可能对市场带来的影响。

美国加密货币监管难题：加密货币到底归谁管？

加密货币在美国受监管吗？答案是肯定的。

• 2013 年，美国财政部将比特币定义为虚拟货币，将加密货币交易所和管理机构归类为货币服务企业 (MSB)，要求他们接受 FinCEN 反洗钱政策的监管。
• 2014 年，美国国税局 (IRS) 将加密货币归为财产，要求对其征税。
• 2015 年，商品期货交易委员会 (CFTC) 将比特币和以太坊归类为商品，并将其交易纳入监管范畴。
• 2017 年，美国证券交易委员会 (SEC) 指出 ICO 为证券发行，应向 SEC 注册并遵守反欺诈法规。
• 2021 年，《基础设施法案》将数字资产定义为现金。

不难发现，在美国，不同监管机构对加密货币/数字资产的定义是不一样的。这也是美国政府迟迟无法建立一个完善的监管体系的重要原因之一，即监管机构无法定义加密货币是什么，归谁管。

加密货币超出了传统资产的分类框架。如果一个传统的金融资产是商品（类似黄金、咖啡）则应该由 CFTC 监管；如果它是证券（如股票、债券），则应该由 SEC 监管；如果是货币，情况会复杂些，受到财政部等多方机构的监管。然而，加密货币可能同时具有一种或多种资产的属性。以ETH为例，ETH 可以在交易所买卖，因此具有商品属性；同时，它可以用作以太坊网络中各种商品服务的交换媒介，具有货币属性；另外，以太坊在早期ICO销售时类似于传统证券发行，因此具有证券属性。

SEC 和 CFTC 的冲突

由于加密货币的性质难以界定，导致监管部门的职责划分不明确，因此监管制度存在许多重叠和空白地带。其中，CFTC 与 SEC 之间的冲突尤为显著。

首先，在美国的法律中，证券和商品的界限模糊。联邦证券法将“投资合同”定义为证券的一种，即一方向另一方投资，并预期通过他人的努力获得回报。依此定义，SEC 主席 Gary Gensler 宣称大多数加密货币都应归类为证券，应受 SEC 监管。

然而，在商品交易法中，“商品”几乎涵盖了所有商品和服务，包括比特币和其他加密货币。（实际上，证券也可视为一种商品。）“商品”和“证券”概念的重叠导致近年来 SEC 和 CFTC 争论不休。

但 CFTC 主要监管商品的衍生品交易，对现货交易的监管权限相对有限，仅在发现数字资产存在欺诈和操纵行为时才能进行起诉。这导致了一个问题：当一个加密资产既不属于证券也不进行衍生品交易时，SEC 和 CFTC 都无权进行监管。这种情况并非罕见，例如 DAO，当代币的投资者同时也是协议的管理者时，其就不在 SEC 的监管范围内（因为它不满足投资者从他人的努力中获益的标准）。SEC 与 CFTC 之间的监管空白使得许多加密货币项目成功地避开了机构的监管。

两项可能改变美国加密货币监管局势的法案

近期，美国国会提出的两项法案，名为《21 世纪金融创新与科技法案》及《负责任的金融创新法案》，可能会对 CFTC 和 SEC 长期存在的问题带来解决方案。

TL;DR

• 两项法案都致力于为数字资产构建一个可行的监管框架，明确数字资产的定义，区分 CFTC 和 SEC 的监管职责。
• 两项法案都赋予了 CFTC 更大的监管权利。
• 两项法案都致力于保障消费者/投资者的权益，要求数字资产相关机构披露更多的信息以供监管。
• 两项法案都致力于通过立法来确定美国在加密货币领域的领导地位。
• 两项法案都不涉及对 NFT 的监管。
• 相对于《21 世纪金融创新与科技法案》，《负责任的金融创新法案》的覆盖面更广。后者除上述内容外还提到了稳定币发行、打击金融犯罪、数字资产税收、机构拨款等问题。

21 世纪金融创新与科技法案

《21 世纪金融创新与科技法案》（Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act，简称 FIT21）由众议院金融服务委员会和农业委员会的共和党成员于 2023 年 7 月 20 日提出，并于 7 月 26 日和 27 日分别通过了众议院两个委员会的投票。该法案将移交众议院，预计在 9 月 12 日休会结束后对该法案进行投票。

《21 世纪金融创新与科技法案》旨在为美国建立数字资产市场的监管框架，为市场参与者提供明确的规则，并保护投资者和消费者。

明确 CFTC 和 SEC 的管辖权

该法案主张数字资产由 CFTC 和 SEC 共同管理，以 CFTC 为主，SEC 为辅。法案中将数字资产分为数字商品、受限数字资产和支付稳定币。其中，数字商品由 CFTC 管理，受限的数字资产由 SEC 管理。支付稳定币可以在 SEC 和 CFTC 监管的场所进行交易，但 SEC 和 CFTC 均无权监管稳定币或稳定币发行人。

什么是数字商品？法案规定当数字资产的相关区块链网络同时满足以下两个条件时，该资产被认定为数字商品：1）功能网络 2）去中心化。功能网络指数字资产可以在该网络上用于价值传输和存储、参与服务或应用程序、参与治理。去中心化指没有个人或实体可以单方面控制该区块链。若数字资产不满足数字商品的条件，则被视为受限数字资产。

类似的，法案将中介机构分为了数字商品中介机构和数字资产中介机构。数字商品中介机构受 CFTC 监管，而数字资产中介机构受 SEC 监管。

信息披露及消费者保护

对于数字资产及与数字资产相关的区块链系统，法案要求其披露源代码、交易记录、经济模型、开发计划、相关单位和人员、风险因素等。

对于中介机构，在提供服务前，其需要向 CFTC 证明其不涉及市场操控，并在特定期货协会注册。注册后，中介机构应在运营期间满足法案提出的多种要求，包括满足商业行为标准、最低资本要求，保障公平交易、隔离客户资产，披露运营情况、账本记录、利益冲突等；若出现违规行为，则会受到监管机构的处罚。

辅助活动无需在监管机构登记

法案特地标明参与区块链运营相关的辅助活动人员不需要在监管机构登记，例如：网络验证、节点管理、提供 API/RPC服务、开发、维护或管理区块链系统等。

立场评析

《21 世纪金融创新与科技法案》的发起人备受瞩目，包括众议院农业委员会主席（Glenn “GT” Thompson）、众议院金融服务委员会主席（Patrick McHenry）。该法案获得了共和党和加密人士的支持。Patrick McHenry 公开表示这是委员会第一次对加密货币的立法进行修订，并强调防止美国在加密货币监管上是落后于其他国家的。CoinBase CEO，Brian Armstrong 也曾在法案投票前公开支持该法案。Brian 认为这是一次保护加密货币、美国创新和安全的投票。

但大部分民主党人更偏向于 Gary Gensler 的观点，认为大部分的加密货币是证券。他们认为不应该将主要的监管权力交给 CFTC，因为 SBF 等其他加密行业重要人物曾请求该监管机构来监管加密行业，这样未来可能会引起更多的欺诈事件。 众议院民主党议员Stephen Lynch曾表态称，“我在这个委员会工作了 20 年，我可以明确地说，这是这 20 年来进入加价最糟糕的立法”。

负责任的金融创新法案

负责任的金融创新法案（Responsible Financial Innovation Act）由共和党和民主党参议员于 2022 年 6 月 7 日首次提出，后于 2023 年 7 月 12 日推出其更新版本。其主要目标是为数字资产创建监管框架，明确 CFTC 和 SEC 的管辖权，解决稳定币发行、数字资产税务等问题，保护消费者，并为行业提供确定性和清晰度。

明确 CFTC 和 SEC 的管辖权

该法案认为大多数数字货币是商品而不是证券，包括BTC和ETH，且由 CFTC 监管。但是当数字资产具有类似债权或股权特征时，会被视为证券，由 SEC 监管。当数字资产满足以下任一条件时，视为证券：1) 债务或股权，2) 清算权，3) 获得利息或股息的权利，4) 获得仅来自他人管理所得的利润或收入，5) 企业中的任何其他经济利益 。

在该法案下，数字资产被视作商品不需要完全去中心化，并且也可以被认证为商品。

信息披露及消费者保护

在经历了 Terra、FTX 等机构暴雷后，负责任的金融法案十分强调对消费者的保护，对信息披露、准备金证明、广告标准和贷款限制等提出了很多要求。

• 数字资产交易所必须要在 CFTC 注册，且遵守披露要求。
• 数字资产的发行人需要定期向 SEC 披露信息，以证明数字资产的商品性质。
• 中介机构需要向用户披露项目重大变动和运营方式，包括资产保管、破产处理、费用结构、争议解决等。

制定稳定币发行政策

该法案对稳定币发行提出了严格要求，只能由联邦/州存款机构发行，受联邦/州监管机构监管。并且，发行人需要维持 100% 的优质资产储备，公开披露支持稳定币的储备资产及其价值。同时，该法案提出算法稳定币应受 CFTC 监管。

调整数字货币税收

该法案明确了数字资产的税收政策，并为加密货币持有者提供小规模税收优惠。此外，该法案还提出了在税收方面为在美国的非美国人提供加密服务的便利措施。

立场评析

负责任的金融创新法案最早提出于 Terra 崩溃之后，因此在法案中强调了关于稳定币的监管问题，不过当时法案没能得到太多的支持。但在 FTX 暴雷之后，发起人 Cynthia Lummis 和 Kirsten Gillibrand 对法案进行了大幅修改。修改后的法案更强调消费者保护，且明确了 CFTC 优于 SEC 的监管地位。

值得注意的是，与《21 世纪金融创新与科技法案》不同，该法案是由两党议员共同提出的。不过，该法案同样也会面临部分 SEC 支持者的质疑。并且，该法案在参议院受银行委员会和农业委员管辖，但银行委员会主席 Sherrod Brown（民主党）明确表示不会支持该法案。

不过，也有观点称该法案覆盖面广，不一定非要通过立法，其中的各个部分都对其他更细分的提案产生深远影响。

新法案将如何影响市场

上述两项法案的推出引发了大量关注，但这些法案距离实施实际上还要经历一个很长的流程，其中包括了从提出到通过众议院、参议院，最后得到总统批准并成为法律的多个阶段。目前，《21世纪金融创新与科技法案》刚通过众议院委员会的审核，而《负责任的金融创新法案》则刚刚提出。值得关注的是，《21世纪金融创新与科技法案》预计将于九月休会结束后进行众议院投票。若通过，预计市场将迎来一波短期回调。

整体来看，新的加密货币监管框架的初衷是理清监管机构的职责，通过加强信息披露的方式来保护消费者的权益。两项法案在制定时都充分考虑了数字资产行业的特性，例如去中心化等，并没有试图压制该行业的发展。明确的监管框架将有助于消除市场不确定性，为参与者提供了一个更加清晰的操作环境，有助于吸引更多的机构和个人投资者进入市场，进一步促进市场的成熟和稳定。

然而，无论何种变革，都会在其初始阶段带来一些波动。监管政策的实施无疑会影响到目前加密货币市场中的一些灰色地带，可能会在短期内导致市场动荡。信息披露的要求也可能会与部分市场参与者追求去中心化、无监管的愿景相违背。不过，这两项法案都支持 CFTC 作为加密货币行业的监管者。而 CFTC 相对于 SEC，一直以来对行业的态度都更加友好，也曾受到加密行业领先者的拥护。因此，CFTC 成为行业的最终监管者更符合加密社区的期待，是利好。

从长远来看，这些新的监管政策的出台将有助于保护消费者的利益，为加密货币市场带来更大的透明度和信任度。