美国新《数字资产反洗钱法案》提案：VASP或被视为金融机构

编译 |作者|Mitch Eiven

日期：2023年12月6日

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如今，真正的两党合作立法在华盛顿特区很少见，但民主党参议员Elizabeth Warren、Joe Manchin以及共和党参议员Lindsey Graham和Roger Marshall成功共同发起了一项针对加密货币犯罪的提案。

参议员们表示，2023年《数字资产反洗钱法案》的提案旨在填补国家反洗钱规则中的漏洞。该提案将修订《银行保密法》，并将部分数字资产提供商视为金融机构。

《银行保密法》规定了国家银行、联邦储蓄协会、联邦分行和外国银行代理机构的程序、记录保存和报告要求。拟议提案中，数字资产提供商将被要求遵守许多与传统银行相同的法规。

Warren于2023年7月27日代表她本人以及参议员Joe Manchin、Roger Marshall和Lindsey Graham向美国参议院提交了该提案。该提案随后被提交给参议院银行、住房和城市事务委员会。该提案尚未经过整个参议院的投票，也没有送交美国众议院审议。拜登总统也没有签署，目前该提案尚未成为法律。

该提案将在美国监管机构的金融机构名单中添加几种类型的加密货币提供商。其中包括非托管钱包提供商、数字资产矿工和验证者（validators）或其他验证其他第三方交易的节点、矿工可提取价值搜索者（extractable value searchers）、其他验证者或具有网络协议控制权的网络参与者，以及促进或提供与数字资产交易、销售、托管或借贷相关服务的人。

所有这些组织和个人都将遵守目前适用于美国金融机构的相同监管。该提案也包括那些出于内部业务目的而使用分布式账本、区块链技术或类似技术的人的例外情况。

加密货币正在接受联邦审查

如果该提案成为法律，美国财政部金融犯罪执法网络将在其颁布后18个月内宣布，任何拥有10000美元数字资产或海外一项或多项数字资产的美国人都必须提交报告。同时，美国财政部将建立控制措施，以减轻与数字资产混合器、匿名增强型加密货币相关的非法金融风险。

该提案颁布后两年内，财政部将与银行监管机构协商，为那些新指定为金融机构的数字资产参与者创建一个以风险为重点的检查和审查流程。他们将确定阻止洗钱和打击加密货币资助的恐怖主义的努力是否足够，以及加密货币提供商和服务商是否遵守新规则。同时，美国证券交易委员会和商品期货交易委员会将就完全相同的事项与财政部进行磋商。

对数字资产亭的规制

该提案的下一部分重点关注数字资产亭。该提案通过后18个月内，FinCEN将要求数字资产自助终端(ATM)所有者和管理员每90天提交并更新其自助终端的实际地址。售卖亭所有者还需要使用政府颁发的有效身份证明来验证每个客户的身份，并且他们必须收集每笔交易的每个交易对手的姓名和实际地址。

FinCEN将在180天内发布有关任何尚未注册的数字资产售卖亭的报告。该报告将包括对未注册售卖亭数量及其位置的估计，以及对 FinCEN 调查这些信息亭可能需要的额外资源的评估。

该立法颁布后一年内，美国缉毒局将发布一份报告，提出减少与数字资产亭相关的贩毒和洗钱活动的建议。

对加密行业的影响

Goodwin数字货币和区块链业务联席主席、前美国助理检察官Grant Fondo告诉杂志，“该提案试图将数字资产行业的更多参与者纳入监管控制范围，以弥补国会中一些人认为现行监管制度未涵盖的空白。”

Fondo 认为，如果该提案获得通过，将对DeFi协议施加不可行的制度，从而扼杀美国去中心化金融。Fondo认为该立法给验证者和矿工带来了负担，并质疑对验证区块链交易的软件公司施加类似银行的要求是否现实。

曾任职于纽约州金融执法监管机构的Reed Smith金融业集团的律师Hadas Jacobi对此表示同意。根据Jacobi的说法，该提案将根据具体情况将《银行保密法》的要求适用于非金融机构的加密货币参与者。

“该法案可以被解读为适用于程序员和其他技术提供商，他们为金融服务运营创建框架，而不是自己提供服务，”Jacobi说。

尽管Jacobi认为该领域需要立法规范，但她质疑该立法的主要意图（加密行业对国家安全的威胁）是否相关。她表示，对加密货币和数字资产服务提供商进行定点监管是必要的，但数字资产不会威胁国家安全。“关于数字资产对美国国家安全构成威胁的笼统说法既不准确又缺乏远见。从国家安全和金融稳定的角度来看，数字资产领域的不良行为者对全球构成威胁，但数字资产行业及其基础技术却不会。”

政客们在说什么

Marshall参议员在一份书面声明中表示，该提案解决了美国对国家安全的担忧。

“这项立法事关国家安全。来自伊朗、俄罗斯和朝鲜等敌对国家的黑客正在针对美国实施网络犯罪，造成的损失达数十亿美元，他们必须被追究责任。我们立法中说明的改革将帮助我们进行反击，我们将通过使用国内金融机构多年来一直遵守的行之有效的方法来保护我们的数字资产。”

Marshall表示，该立法将扩大《银行保密法》的责任范围，包括对受影响者的“了解你的客户”的要求；将解决与非托管数字钱包的“重大差距”；将指导FinCEN发布关于金融机构的指南，以减轻数字资产风险；将加强对BSA合规性的执行；将BSA外国银行账户规则扩展到包括数字资产；将减轻数字资产ATM的非法融资风险。

Warren认为，美国当局警告称，加密货币正在被用于各种类型的犯罪，并被敌对国家用来逃避美国的制裁。“伊朗、俄罗斯和朝鲜等国家利用数字资产洗钱、逃避美国和国际制裁，并为非法武器计划提供资金。”

Warren暗示该提案将有助于消灭这些威胁，她的发言重点关注朝鲜的导弹计划。“例如，据估计，朝鲜近一半的导弹计划是由网络犯罪和数字资产资助的。2022年，非法数字资产交易总额至少达到200亿美元，创历史新高。”

Manchin要求民主党人和共和党人聚集在一起投票支持该提案。“我们的两党立法将减少这些安全风险，并要求加密货币平台遵守银行必须遵守的反洗钱规则。我敦促两党同事支持这项立法，通过防止不良行为者使用加密货币为其犯罪活动提供资金来保护美国人。”

Fondo不认为《反洗钱法》可以最大限度地降低国家安全风险，但确实认识到该提案可能解决与增强匿名性的加密货币相关的问题。

尽管如此，他还是希望看到这项立法工作在通过该提案之前经过深思熟虑。“没有人希望恐怖分子和犯罪分子掩盖他们的金融交易。但相反，隐私是一种稀有商品，因此正确平衡隐私与国家安全非常重要，”

Jacobi担心过度监管会导致冗余和过高的成本，进而耗尽整个行业。她表示，该提案将指示 FinCEN 将数字服务提供商作为货币传输业务进行监管，尽管她相信他们自 2013 年以来就已经这样做了。此外，她表示，大多数州监管机构对它们进行审查和注册的时间几乎与此一样长。“该提案有可能破坏美国现有的州和联邦双重监管制度的平衡，因为它会造成对货币传输业务的监管和审查的冗余，更不用说使数字资产行业面临资源耗尽、重复执法行动等问题。”

该提案会成为法律吗？

这谁也说不准。国会方面，在为选举新议长苦苦挣扎了几周后，众议院才刚刚恢复元气。美国参议院仍然需要绝对多数票才能批准几乎所有立法，而国会议员和总统拜登一直高度关注以色列/哈马斯冲突和乌克兰战争等地缘政治问题。

此外，大多数美国联邦级政客即将进入2024年选举季，参议院、众议院和总统的控制权都将展开激烈争夺。有争议的立法肯定会拖延到选举之后，但一项潜在受欢迎的加密货币提案可能会受到两党候选人的欢迎，并最终登上总统的办公桌。如果《数字资产反洗钱法案》成为法律，许多加密货币提供商将必须学习如何遵守与传统金融机构相同的法规。